EL CONURBANO Y LA CABA: UN REPARTO DESIGUAL QUE BENEFICIA A UNOS Y PERJUDICA A OTROS

31 de enero de 2021 > Publicaciones > Centro de Estadísticas

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EL CONURBANO Y LA CABA: UN REPARTO DESIGUAL QUE BENEFICIA A UNOS Y PERJUDICA A OTROS

EL CONURBANO Y LA CABA: UN REPARTO DESIGUAL QUE BENEFICIA A UNOS Y PERJUDICA A OTROS.
Apuntes y datos para contribuir al debate sobre el conurbano bonaerense

Documento de trabajo. Enero 2021
Autor: Fernando Rubino

La última semana el Conurbano Bonaerense (CB) estuvo en el centro de la agenda de discusión pública porque el periodista Pablo Sirvén lo adjetivó como “africanizado” en su nota titulada “La madre de todas las batallas”, publicada en el diario La Nación el 17/01/2021. Como si no fuera suficiente con la xenofobia allí expresada, también sentenció la inviabilidad de la Provincia de Buenos Aires. Nos interesa en este documento centrarnos en este punto, que es crucial para la formulación de políticas públicas en la provincia, más que en la carga de violencia de las afirmaciones de Sirvén o en su expresión de deseos para que mejore la suerte electoral de la alianza de centroderecha Cambiemos en territorio bonaerense.

Es necesario definir primero a qué refiere el concepto Conurbano Bonaerense. No existe una definición unívoca, pero la más extendida (y la que vamos a tomar acá) es la que utiliza la categoría del INDEC para los 24 municipios del aglomerado Gran Buenos Aires (GBA) que rodean a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y que conforman junto con ésta el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) [1], una gran metrópoli macrocéfala [2], sin fronteras jurisdiccionales rígidas, que vincula a varias unidades políticas: el gobierno nacional, el provincial, el de la CABA y los 24 municipios autónomos del Conurbano Bonaerense.

La actividad económica y social de la población es el elemento que aglutina a un gigante, donde los municipios del conurbano presentan características urbanas, socioeconómicas y político-institucionales propias. Entre la década de 1930 y mediados del Siglo XX, durante el período de crecimiento económico llamado de industrialización por sustitución de importaciones, el CB se erigió como un importante cordón fabril y registró un enorme crecimiento poblacional. Las migraciones internas desde el campo, en busca de trabajo cerca de la ciudad capital, confluyeron en la consolidación del CB y consolidaron su perfil productivo y su trama urbana desigual tanto en términos económicos y sociales como habitacionales, ambientales y culturales. Según datos del último censo nacional (2010), en los 24 partidos del GBA viven 9.916.715 personas, mientras que en la CABA lo hacen 2.890.151. Sumadas ambas poblaciones tenemos a un tercio de la población argentina concentrada en este pequeño y fragmentado territorio.

1- El Conurbano Bonaerense y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

La cercanía entre el CB y la capital, y los profundos vínculos entre la población toda de esta gran mancha urbana, son el (lógico) motivo de la permanente comparación entre ambos territorios. Es algo que hacen los mismos vecinos y vecinas al cruzar la General Paz o el Riachuelo. Sin embargo, la opinión pública incurre en un severo (y muchas veces no inocente) error al simplificar la comparación y limitarla al razonamiento maniqueo de presentar los avances para la ciudad como logros de los buenos gestores porteños y los déficits de los siempre atrasados municipios bonaerenses como ineptitud de sus gestiones. Un análisis de las finanzas públicas municipales echa por tierra este juicio falaz, carente de toda argumentación lógica.

La sumatoria de los 24 presupuestos municipales del conurbano para el año 2019 (últimos datos disponibles) fue de $168 mil millones de pesos [3], un monto considerablemente inferior a los $ 321 mil millones con que contó la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Esto hace que medido por habitante (per cápita), el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires dispusiera de $ 111.225 por cada porteño/a mientras que en promedio los municipios del conurbano contaron con $ 16.957 anuales.

Para analizarlo desde otra perspectiva, en la serie de datos correspondiente al período 2016 – 2019, se observa que el presupuesto de los 24 municipios del conurbano representa aproximadamente la mitad que recibe CABA y medido por habitante es sólo un promedio del 15% de los recursos con que cuenta ese distrito [4].

Esta abismal diferencia entre los recursos públicos, que a pesar de algunas variaciones en distintos períodos de la historia argentina se sostiene desde hace décadas, explica la diferencia de infraestructura urbana que se encuentra a uno y otro lado de los límites administrativos que separan al conurbano del distrito más rico del país. Tal como sucedió desde que la corona española le otorgó el monopolio del comercio exterior en el Siglo XVII en la era de las reformas borbónicas.

Al desagregar la información por municipio para el CB surgen también las profundas asimetrías existentes hacia el interior de este territorio, incidiendo la región y la cercanía a la CABA. El siguiente gráfico muestra el presupuesto por habitante con que contó cada uno de los municipios conurbanos en 2019:

Lo que se ve también es que aún en los distritos en que los recursos son mayores, estos alcanzan a representar sólo una tercera parte de los disponibles para la Ciudad de Buenos Aires.

2- El Conurbano Bonaerense y los municipios del interior de la PBA

Los municipios del Conurbano Bonaerense cuentan también con menores recursos que los municipios del interior de la Provincia de Buenos Aires, estando acá en el régimen de coparticipación provincial la responsabilidad de esta asimetría que data del año 1987 [5] con la implementación del Coeficiente Único de Distribución (CUD). La provincia coparticipa el 16,14% de sus recursos hacia sus 135 municipios.

En este caso tomamos las series de datos de gasto por habitante publicadas por el Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires de los años 2016 a 2019. A diferencia de los datos mostrados anteriormente que eran los presupuestados, el gasto es lo que efectivamente cada municipio finalmente eroga de sus arcas. Vemos que el distinto concepto contable no hace diferencia en cuanto a lo que se pretende mostrar en este documento que es la postergación financiera de los municipios del CB.

En los grupos de municipios que ocupan los primeros 10 lugares y los 10 últimos en cuanto a gasto anual por habitante, se ve con claridad cómo los municipios rurales del interior son favorecidos respecto a los populosos del Conurbano Bonaerense, mostrando guarismos financieros por habitante más parecidos a los de la CABA

Tomamos también los datos del sistema de coparticipación de la PBA hacia los municipios para el año 2018. Estos recursos se calculan utilizando el mencionado CUD [6], y a continuación presentamos los 15 municipios que mayores transferencias recibieron y los últimos 15:

La forma en que la aplicación del CUD beneficia a los pequeños municipios rurales del interior es evidente. En los 24 municipios del Conurbano Bonaerense reside el 63,5% de la población bonaerense y se produce el 54% del Producto Bruto Geográfico (PBG) provincial, según datos de la Dirección Provincial de Estadística 2003 [7], pero sin embargo se recibe sólo el 47% de los fondos coparticipables:

La discusión sobre la coparticipación en la provincia no es sencilla y tiene múltiples aristas. Excedería el alcance del artículo ocuparnos de cuestiones que deben ser contempladas también como, por ejemplo, la superficie del territorio de cada municipio o la baja tasa de crecimiento poblacional de las comunas rurales, las migraciones internas y las capacidades institucionales.

Sin embargo, creemos que la necesidad de revisar los criterios que componen el CUD queda también en evidencia cuando se analiza la coparticipación hacia dentro mismo de los municipios del CB, y se la cruza con el indicador más objetivo existente para medir la pobreza estructural en el territorio: el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). El siguiente gráfico muestra cómo la relación entre ambos indicadores es aleatoria, y se dan situaciones paradigmáticas donde los dos municipios con menor pobreza de la región (Vicente López y San Isidro) están entre los 5 que más recursos por habitante reciben del gobierno provincial.

3- Reflexiones y propuestas para pensar políticas públicas a largo plazo

Se analizaron dos fenómenos vinculados pero muy distintos en lo que refiere a su dimensión institucional: la relación entre el Conurbano Bonaerense y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y el lugar que éste ocupa en el mapa de las finanzas públicas bonaerenses. Esta última es una cuestión que debe ser resuelta por el estado provincial, junto con otros temas de agenda pública que son materia pendiente en la provincia desde hace algunas décadas: la consagración de la autonomía municipal [8] y la evaluación de las posibilidades de constituir una autoridad metropolitana o coordinación [9] intermunicipal para la inmensa región del conurbano/AMBA.

La autonomía permitiría que cada municipio constituya su modelo de gobierno, que lo consagre en su propia carta orgánica [10], que puedan institucionalizar los canales de participación ciudadana y de control y transparencia gubernamental, entre otras cuestiones centrales para las democracias modernas. Una coordinación interjurisdiccional metropolitana permitiría planificar intervenciones a escala más amplia, ganando alcance y optimizando el gasto, en un área con tantos déficits de infraestructura urbana. Algunos ejemplos de coordinación interjurisdiccional que alcanzaron buenos resultados son la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) y la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE). Fueron políticas efectivas en cuanto a los problemas que les dieron origen, pero no se puede repetir la ausencia en éste tipo de organismos de los municipios bonaerenses como autoridades del territorio involucrado. En las últimas 4 décadas las demandas de la ciudadanía hacia los municipios fueron acrecentándose cada vez más. Ejemplos de esto es el rol del municipio actual en la contención y la promoción social, en la planificación de la obra y los servicios públicos y, más recientemente, la injerencia en temas de seguridad, una competencia exclusiva de la provincia sobre la que sin embargo deben actuar por la fuerte demanda ciudadana.

En el otro de los puntos vistos, respecto a la comparación entre la CABA y el Conurbano Bonaerense, institucionalmente es diferente el tema. Los municipios bonaerenses son jerárquicamente distintos a la CABA, cuyos recursos y coparticipación deben ser comparados con los de las provincias y son normados por la nación. La comparación permanente entre ambos territorios es un tema más vinculado a la vida urbana en común de porteños y habitantes del conurbano, quienes conforman toda la ciudadanía del AMBA, que al análisis de las políticas de estado. Sin embargo, existe una asociación sencilla de hacer porque si la capital se ve favorecida en la distribución de recursos respecto al resto de las provincias, algo que es un tema histórico [11] como se mencionó pero que, por ejemplo, el ex presidente Mauricio Macri, agravó con los decretos que llevaron el porcentaje de coparticipación para la CABA de 1,4 a 3,5, los municipios del CB se ven también perjudicados al recibir la Provincia de Buenos Aires menos recursos.

Es difícil pensar en un avance de la política pública en los campos de nuevas funciones, autonomía, interjurisdicciones, planificación a gran escala, participación ciudadana y transparencia, sin una mejora de los recursos de los postergados municipios del Conurbano Bonaerense, tan necesitados de obras y servicios públicos básicos para garantizar el derecho al hábitat y a la ciudad de sus habitantes.

No creemos que la Provincia de Buenos Aires y/o el Conurbano Bonaerense sean territorios inviables. Más bien, lo que es inviable es la postergación del diseño e implementación de políticas de estado que pongan a éste territorio en el centro de la escena y lo doten de las herramientas necesarias para que las distintas gestiones puedan gobernar generando siempre mejoras en la calidad de vida de la población. Es una deuda de nuestra democracia. La dirigencia política tiene una gran responsabilidad al respecto, claro, porque no hablamos de cambios sencillos ni inmediatos pero que alguna vez hay que empezar a hacer. Se requiere de mucho análisis y diagnóstico, mucha planificación, mucha discusión pública, mucho debate, mucho consenso. Y se requiere que trabajen en ello todos los sectores políticos involucrados (oficialismos y oposiciones).

Pero también se necesita una opinión pública responsable en el ejercicio de su función informativa y promotora de la deliberación racional, basada en argumentos lógicos, en información empírica objetiva, contrastable, medible. Nada de esto es lo que viene sucediendo con episodios que tomaron estado público, como el decreto de Mauricio Macri de privilegiar a la CABA en la coparticipación en 2016 y la decisión posterior del presidente Alberto Fernández en 2020 de retrotraerlo, o la mencionada nota publicada en La Nación el 17/1 con una carga de estigmatización tan fuerte que la acerca más a la chicana que a la pretendida comunicación política y mucho más lejano, el ejercicio periodístico.

Es incompatible el reclamado diseño de políticas de estado a largo plazo [12] (como amerita la cuestión del Conurbano Bonaerense) con el liviano abordaje que se hace cuando se presenta la realidad de la ciudad capital como un logro de sus gestiones y la postergación bonaerense como responsabilidad de los gobernadores y/o los intendentes/as del conurbano, evitando toda referencia a los recursos disponibles. Esto implica una partidización (o “agrietamiento”) solapado (y no tanto) de la discusión, y es insostenible. Un nuevo enfoque en la discusión pública del tema es necesario porque hay que ser claros en esto: de lo que se trata es de redistribuir con más justicia los recursos existentes, y toda redistribución de recursos genera tensiones políticas.

Las asimetrías mostradas en materia de finanzas públicas tienen, se sabe, como origen principal al sector privado, a la lógica de acumulación y reproducción de capital, al mercado. En las distintas comparaciones o series presentadas se ve cómo los municipios que cuentan con más recursos son aquellos donde la actividad económica tiene más peso, los indicadores socioeconómicos son mejores, la pobreza menor [13], y los estados entonces cuentan con una capacidad tributaria mayor. Entonces, con más razón todavía es necesario que el Estado cumpla ahí con su función distributiva, promotora de la equidad y la igualdad de oportunidades, y que tienda a ir siempre por la senda de ese lema planteado por Néstor Kirchner en 2003 al momento de su asunción de mando: “Sabemos que el mercado organiza económicamente, pero no articula socialmente, debemos hacer que el Estado ponga igualdad allí donde el mercado excluye y abandona”.